Sachverhalt:
Der Jahresabschluss mit der Vorlage der Bilanz und dem konsolidierten Gesamtabschluss bilden den Kern des Neuen Kommunalen Rechnungswesens (NKR).1 Durch den Jahresabschluss im NKR soll die Transparenz und Qualität der Rechenschaft über das abgelaufene Haushaltsjahr erhöht werden.2 Gleichzeitig soll dieser zu einer Verbesserung der Steuerungsmöglichkeit beitragen.3 Während der Haushaltsplan das finanzpolitische Programm des Rates darstellt, zeigt der Jahresabschluss, wie die Haushalts- und Finanzwirtschaft in dem Haushaltsjahr tatsächlich verlaufen ist, ob ein Überschuss erzielt wurde, der der Rücklage zugeführt werden kann, die Aufwendungen und Erträge sich die Waage halten oder ob ein Defizit zu verzeichnen war, das auszugleichen ist.4 Ziel der Neuordnung des kommunalen Haushaltsrechts war es, vollständige Informationen über den Verbrauch und das Aufkommen der finanziellen, sachlichen und personellen Ressourcen der jeweiligen Kommune zu erhalten.5 Wie im Handelsrecht soll aus dem kommunalen Rechnungswesen erkennbar sein, wie sich die Vermögenslage der Kommune in der jeweiligen Periode verändert.6 Der Jahresabschluss soll dem Rat, der Kommunalaufsichtsbehörde und der Öffentlichkeit ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Lage der Kommune vermitteln.7 Er dient der Kommune (dem OBM/der Verwaltung und dem Rat) zur Selbstinformation und hat insofern auch eine wichtige Steuerungs- und Controllingfunktion.8 Kernstück des Jahresabschlusses ist die Bilanz.9 Anhand der Bilanz ist sofort ersichtlich, ob eine Kommune von der Substanz lebt oder ihr Eigenkapital (Nettoposition) bzw. Basisreinvermögen erhöht.10 Trotz dieser für die Steuerung wertvollen Informationen findet der Jahresabschluss im politischen Raum wenig Beachtung.11 Anders als der Haushaltsplan, der mit ausführlichen Reden eingebracht und mit noch ausführlicheren Reden im Rat diskutiert wird, wird der Jahresabschluss häufig nur kurz erläutert und dann nach kurzer Aussprache beschlossen.12 Das hierin liegende strategische Steuerungsdefizit sollte Anlass geben, den tatsächlichen Nutzen des Instruments Jahresabschluss herauszustellen.13

Der Jahresabschluss ist innerhalb von drei Monaten nach Ende des Haushaltsjahres aufzustellen.14 Damit soll gewährleistet werden, dass der Jahresabschluss noch für die Gestaltung des übernächsten Jahres herangezogen werden kann.15 Der Rat muss über den Jahresabschluss und die Entlastung des OBM bis spätestens zum 31. Dezember des Jahres, das auf das Haushaltsjahr folgt, beschließen.16 Viele Kommunen haben seit Einführung des NKR ihre Jahresabschlüsse nicht termingerecht erstellt.17 Die Kommunalaufsicht hat diesen Mangel erkannt und in einer Bekanntmachung beanstandet: Der Rückstand bei der Aufstellung und Beschlussfassung der Jahresabschlüsse könne wegen der Bedeutung der Jahresabschlüsse nicht länger hingenommen werden.18 Das Nds. Innenministerium (MI) hat in dem Zusammenhang für verschiedene Fallkonstellationen abgestufte kommunalaufsichtsrechtliche Reaktionen bzw. Konsequenzen in Aussicht gestellt. In der Kommentierung wird dieses Vorgehen begrüßt: „Beispielsweise liegen in einer Kommune selbst bei einer Beschlussfassung des Jahresabschlusses 2017 im Jahr 2021 für das Planungsjahr 2022 lediglich vier Jahre alte belastbare Ergebnisse vor, sodass es fraglich ist, ob bei solchen Konstellationen von einer geordneten Haushaltswirtschaft der Kommune gesprochen werden kann.“19 Die Bekanntmachung des MI hatte das primäre Ziel, den Rückstand der geprüften und beschlossenen Jahresabschlüsse der Kommunen kontinuierlich abzubauen und die Lücke zwischen den gesetzlichen Erfordernissen und der tatsächlichen Beschlusslage so weit wie möglich zu reduzieren.20 Dieses Ziel wurde offenbar nicht erreicht; im Herbst 2023 waren niedersachsenweit über 5100 Jahresabschlüsse von den Vertretungen noch nicht beschlossen.21 Daher hat der Niedersächsische Landtag im Februar 2024 das Gesetz zur Beschleunigung kommunaler Abschlüsse (NBKAG) beschlossen.22 Im Vorgriff auf diese gesetzliche Regelung hat der Rat der Stadt Braunschweig am 19.12.2023 beschlossen, die Erleichterungsregelungen nach § 1 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 NBKAG bei der Aufstellung der Jahresabschlüsse für die Haushaltsjahre bis einschließlich 2022 anzuwenden.23 Bereits am 19.09.2023 hatte der Rat beschlossen davon abzusehen, für die Haushaltsjahre 2017 bis einschließlich 2020 einen konsolidierten Gesamtabschluss aufzustellen.24 Zuletzt hat der Rat am 22.11.2022 den Jahresabschluss 2020 beschlossen.25 Ein Beschluss über den Jahresabschluss 2021 steht noch aus.

Um dem Rat und der Öffentlichkeit trotz der genannten Schwierigkeiten zeitnah Informationen über die tatsächliche Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der Stadt Braunschweig zu vermitteln, war es in der Vergangenheit üblich, dass von der Finanzverwaltung in den ersten Monaten des neuen Jahres über einen vorläufigen Jahresabschluss in Form einer schriftlichen Mitteilung informiert wurde.26 Aktuell befinden wir uns in der Bewirtschaftung eines ersten Doppelhaushalts nach § 112 Abs. 3 Satz 2 NKomVG. Zeitgleich wird von der Verwaltung in schwieriger Rahmenlage ein zweiter Doppelhaushalt aufgestellt. Die Ratsmitglieder haben daher ein gesteigertes Interesse, Informationen zur tatsächlichen Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der Stadt zu bekommen.

Mit Erlass vom 25.08.2023 hat das MI den Doppelhaushalt 2023/2024 der Stadt Braunschweig ohne Einschränkungen oder Auflagen genehmigt.27 Gleichwohl hat das MI als Kommunalaufsichtsbehörde kritisch angemerkt, dass sich die Haushaltslage der Stadt nach den vorliegenden Plandaten als angespannt darstelle. Die dauernde Leistungsfähigkeit der Stadt werde angenommen, sei aufgrund der prognostizierten negativen Haushaltsentwicklung jedoch zukünftig gefährdet. Positiv sei allerdings zu bewerten, dass in der Vergangenheit die Haushaltsjahre regelmäßig deutlich besser abgeschlossen wurden, als nach den Planungen zu erwarten gewesen sei. Konkret führte das MI zum Ergebnishaushalt aus, dass die prognostizierten Fehlbeträge durch die ausgewiesenen Überschussrücklagen und angesichts der vorläufigen Ergebnisrechnungen der Vorjahre ausgeglichen werden könnten. Zum Finanzhaushalt kritisierte das MI, dass der Saldo aus laufender Verwaltungstätigkeit in den Haushaltsjahren 2023 und 2024 jeweils deutlich negativ sei, wodurch eine ordentliche Tilgung nicht aus der laufenden Verwaltungstätigkeit finanziert werden könne.

In diesem Zusammenhang fragen wir an:

1. Wie ist das vorläufige Jahresergebnis für 2023?

2. Wie hoch ist voraussichtlich der Saldo aus laufender Verwaltungstätigkeit für 2023?

3. Wodurch sind wesentliche Abweichungen von den Planzahlen, auch in den Teilhaushalten, zu erklären?


1 Ipsen, NKomVG, § 128 Rn. 2.
2 Freese in Henneke/Strobl/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 22 Rn. 2.
3 Freese a. a. O.
4 Ipsen a. a. O.
5 LT-Drs. 15/1680, S. 22.
6 Ipsen a. a. O.
7 Rose in Blum/Meyer, NKomVG, § 128 Rn. 1.
8 Freese in Henneke/Strobl/Diemert, Recht der kommunalen Haushaltswirtschaft, § 22 Rn. 4.
9 Schwarting, Der kommunale Haushalt, 4. Aufl., Rn. 645.
10 Bertram/Hansmann in BeckOK KommunalR Nds, NKomVG, § 128 Rn. 1.
11 Bertram/Hansmann a. a. O.
12 Bertram/Hansmann a. a. O.
13 Bertram/Hansmann a. a. O.
14 § 129 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 NKomVG.
15 Schwarting, Der kommunale Haushalt, 4. Aufl., Rn. 564.
16 § 129 Abs. 1 Satz 3 NKomVG.
17 Rose in Blum/Meyer, NKomVG, § 129 Rn. 1.
18 Bekanntmachung des MI vom 12.02.2021 (Nds. MBl. S. 414).
19 Diekhaus/Lasar/Deichsel in Lasar (et.al.), Kommunales Haushalts- und Rechnungswesen in Niedersachsen, 5. Aufl., S. 304 f.
20 Bekanntmachung des MI vom 12.02.2021 (Nds. MBl. S. 414).
21 Drs. 23-22696, S. 1; LT-Drs. 19/2631, S. 6.
22 Nds. GVBl. 2024 Nr. 9 vom 09.02.2024.
23 Drs. 23-22696.
24 Drs. 23-22006. Diese Regelung wurde durch das Artikelgesetz zur Beschleunigung kommunaler Abschlüsse vom 09.02.2024 aus § 179 Abs. 1 NKomVG in § 1 Abs. 2 NBKAG wortgleich übernommen.
25 Drs. 22-19762.
26 Vgl. Drs. 16-01731, 17-04274, 18-07693, 19-10471; s. Anlagen.
27 Drs. 23-22016.